Prof. Dr. Hebeler: Auf Bundesebene war im Personalvertretungsrecht seit geraumer Zeit ein großer „Reformstau“ entstanden. Das bisherige Bundespersonalvertretungsgesetz stammte aus dem Jahr 1974 und wurde seither nur an wenigen Stellen geändert. Der Hauptgrund für die Zögerlichkeit des Gesetzgebers dürfte – über alle Regierungskonstellationen und damit auch politischen Mehrheitsverhältnisse auf Bundesebene hinweg – darin zu sehen sein, dass die Frage nach dem „richtigen Maß“ an Beteiligungsrechten des Personalrats stets eine politisch umstrittene ist. Im zwischen CDU/CSU und SPD geschlossenen Koalitionsvertrag für die jetzt zu Ende gehende 19. Legislaturperiode war vereinbart worden, das Bundespersonalvertretungsgesetz zu ändern; freilich gab es keine näheren Festlegungen dazu, welche Inhalte die Änderungen haben sollten.

Im letzten Jahr der 19. Legislaturperiode nahm das Gesetzgebungsverfahren dann noch Fahrt auf und das Bundespersonalvertretungsgesetz wurde letztlich noch vor Ablauf der Legislaturperiode geändert. Dass die jetzt vollzogene Novellierung ein ganz bestimmtes sachlich-inhaltliches politisches Hauptanliegen verfolgt hat, lässt sich nicht sagen. Es ist vielmehr so, dass an vielen Stellen des Gesetzes der aufgelaufene Reformstau durch zahlreiche Einzelanpassungen bewältigt wurde.

Prof. Dr. Hebeler: Die Einschätzung, dass die Digitalisierung einen wesentlichen Faktor der Änderungen darstellt, ist insgesamt sicherlich zutreffend. Jedoch muss man insoweit differenzieren:

Wichtige Änderungen wurden dahingehend vollzogen, dass Personalratssitzungen (und ferner im Übrigen auch Personalversammlungen) digital stattfinden können und dass die Arbeitsweise zwischen Dienststellenleitung und Personalrat nunmehr für elektronische Kommunikationsaspekte geöffnet wurde; so muss sich die Kommunikation nicht mehr wie bislang „schriftlich“ und somit papierbasiert vollziehen, sondern verschiedentlich wurde die elektronische Form (also insbesondere der E-Mail-basierte Austausch) ermöglicht.

Auf der anderen Seite ist es so, dass die Digitalisierung auch fundamentale Auswirkungen auf die Situation der Beschäftigten in den Dienststellen hat. Um nur ein Beispiel herauszugreifen: Wenn ein Beschäftigter wünscht, vermehrt seine dienstliche Tätigkeit in Form von Homeoffice zu verrichten  – dies kann regelmäßig lediglich mithilfe elektronischer Arbeitsmittel erfolgen, worin der „Digitalisierungsbezug“ zu sehen ist – und einen entsprechenden Antrag in der Dienststelle stellt, so fragt sich, ob bei diesem Vorgang dem Personalrat ein Beteiligungsrecht ggf. sogar in der stärksten Form des Mitbestimmungsrechts zukommt. In dieser Hinsicht ist der Reformgesetzgeber sehr zurückhaltend geblieben und hat keine grundlegenden Änderungen im Bereich der Beteiligungsrechte vollzogen. So besteht für das angeführte Beispiel nach wie vor kein spezielles Beteiligungsrecht. Solche Aspekte stehen daher auch nach der jüngst vollzogenen Novellierung für die Zukunft auf der Reformagenda.
 

Prof. Dr. Hebeler: Die Präsenzsitzung ist nach dem novellierten Recht der Regelfall (§ 38 Abs. 3 Satz 1 BPersVG). Die Personalratssitzung kann vollständig oder unter Zuschaltung einzelner Personalratsmitglieder mittels Video- oder Telefonkonferenz durchgeführt werden, wenn

Hervorzuheben sind angesichts dieser Regelungen zwei Dinge:

Erstens hat es der Personalrat selbst in der Hand zu entscheiden, ob er digitalisierungsbasierte Sitzungen durchführt, d.h. dies kann nicht von der Dienststellenleitung angeordnet werden.

Zweitens gelten die genannten Durchführungsvoraussetzungen zeitlich unbeschränkt. Im Gesetzgebungsverfahren war zunächst eine befristete Geltung vorgesehen; nur bis zum vermuteten Ende der Corona-Pandemie sollten die entsprechenden Regelungen gelten. Im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens hat sich der Gesetzgeber jedoch entschlossen, die Regelungen unbefristet auszugestalten.

Prof. Dr. Hebeler: Auch Sprechstunden können nunmehr mittels Video- oder Telefonkonferenz durchgeführt werden (§ 45 Abs. 3 BPersVG). Voraussetzung dafür ist, dass dies in der Geschäftsordnung, die der Personalrat beschließt, entsprechend vorgesehen ist. Das Einigungsstellenverfahren wurde vor allem in gesetzessystematischer Hinsicht umgestaltet; die einschlägigen Regelungen wurden teilweise neu gegliedert und sind nunmehr besser lesbar. Sachlich-inhaltlich hat sich im Einigungsstellenverfahren kaum etwas geändert. Für die Art und Weise der Durchführung der Sitzungen der Einigungsstelle gilt, dass auch dort die Präsenzform der Normalfall ist, jedoch ist auch eine Verhandlung und Beschlussfassung mittels Video- oder Telefonkonferenz nunmehr zulässig; die einschlägige Regelung (§ 74 Abs. 5 BPersVG) verweist insoweit auch auf die Regelungen für Personalratssitzungen.

Prof. Dr. Hebeler: Insoweit gab es bislang im Bundespersonalvertretungsgesetz eine Regelungslücke. Wenn Organisationsveränderungen innerhalb des Geschäftsbereichs einer obersten Dienstbehörde erfolgten, konnte dies nach bisherigem Recht dazu führen, dass ein Personalrat aufhörte zu existieren, da dessen Existenz an den Bestand der Dienststelle gebunden war. Nunmehr ist es so, dass § 29 BPersVG sehr detaillierte Regelungen dazu trifft, dass bei bestimmten Organisationsmaßnahmen der Personalrat in Form eines Übergangsmandats die Geschäfte weiterführt und somit keine „personalratslose Situation“ entsteht. Die praktische Umsetzung ist angesichts der im Detail zahlreichen möglichen Fallkonstellationen unterschiedlich und sehr ausdifferenziert ausgestaltet.

Kurz gesagt besteht das Grundprinzip in Folgendem: Die Organisationsveränderungen führen regelmäßig dazu, dass zwar der alte Personalrat „eigentlich“ keine Daseinsberechtigung mehr hat, gleichzeitig durch die Organisationsveränderungen aber neue Dienststellen entstehen, die daher auch neue Personalräte benötigen. Daher bleibt der Übergangspersonalrat vom Grundprinzip her nur vorübergehend im Amt und es sind für die neu entstandene Dienstelle möglichst zügig Wahlen anzuberaumen; sind diese vollzogen, löst der neue Personalrat den (alten) Übergangspersonalrat ab.

Prof. Dr. Hebeler: Die Mitspracherechte der Personalvertretungen stellen generell das Herzstück des Personalvertretungsrechts dar. Vergleicht man die in diesem Bereich vollzogenen Änderungen mit den übrigen Novellierungen, so muss man feststellen, dass die Beteiligungsrechte in sachlich-inhaltlicher Hinsicht gerade keine grundlegende Neuausgestaltung erfahren haben. Stattdessen wurden hier lediglich punktuelle Neuerungen vollzogen.

Ein Beispiel: Für „Grundsätze des behördlichen oder betrieblichen Gesundheits- und Eingliederungsmanagements“ (so die Formulierung in § 80 Abs. 1 Nr. 17 BPersVG) ist ein neues Mitbestimmungsrecht eingeführt worden. Von einer echten, grundlegenden Stärkung der Beteiligungsrechte kann daher meines Erachtens nach nicht die Rede sein. Hinzuweisen ist jedoch auf die deutliche gesetzessystematische Umgestaltung der Beteiligungsrechte in den §§ 62 ff. BPersVG. Zahlreiche Normen wurden im Hinblick auf die Absatz-, Satz- und Nummernstruktur umgestaltet. Dieser Umstand wird für erfahrene Personalvertretungsrechtlern/innen für eine geraume Zeit eine Umgewöhnung im Umgang mit dem Bundespersonalvertretungsgesetz bedingen.

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Prof. Dr. Hebeler: Für das Mitbestimmungsverfahren (§ 70 Abs. 3 Satz 3 BPersVG) sowie das Mitwirkungsverfahren (§ 81 Abs. 2 Satz 2 BPersVG) und bei diesen beiden jeweils auch für das Stufenverfahren (§ 71 Abs. 1 Satz 2, § 82 Abs. 1 Satz 3 BPersVG) können Fristen vereinbart werden, die von den gesetzlichen (Regel-) Fristen abweichen. Die Gesetzesbegründung führt für diese Möglichkeiten an, dass die flexible Gestaltung der Fristen bei komplexen Sachverhalten oder bei der ungewöhnlichen Häufung von Beteiligungsverfahren unter Berücksichtigung dienststellenspezifischer Gegebenheiten eine adäquate Frist ermöglichen soll. Auch die Reduzierung des Zeitdrucks wird in der Gesetzesbegründung explizit zur Sprache gebracht. Es bleibt abzuwarten, ob von diesen Möglichkeiten in der Praxis in größerem Umfang Gebrauch gemacht wird.

Neuerungen gibt es zudem noch beim Wahlrecht. Können Sie die Kernpunkte kurz skizzieren?

Prof. Dr. Hebeler: Auch jugendliche Beschäftigte sind nunmehr für die Wahlen zu den Personalvertretungen wahlberechtigt. Der Gesetzgeber sah den bisherigen Ausschluss als nicht mehr zeitgemäß an. Der bisherige Ausschluss des aktiven und passiven Wahlrechts von Beschäftigten, die am Wahltag seit mehr als sechs Monaten unter Fortfall der Bezüge beurlaubt sind, wurde ebenfalls aufgehoben. Ferner wurde die Altersgrenze für das aktive und passive Wahlrecht zu den Jugend- und Auszubildendenvertretungen für die Auszubildenden aufgehoben. 

Prof. Dr. Hebeler: Da die Änderungen durch das neue Bundespersonalvertretungsgesetz im Vergleich zum bisherigen Recht sehr zahlreich sind (vor allem im Hinblick auf die Gesetzessystematik), ist es auch für erfahrene Personalvertretungsrechtler/innen ohne Hilfsmittel recht zeitaufwändig, sich die erfolgten Änderungen zu erschließen. Eine möglichst exakte Gegenüberstellung des neuen Recht mit dem alten Recht mittels einordnender Hinweise für die Rechtspraxis sollte daher mit einem erheblichen Nutzen verbunden sein. Genau dies möchte das Buch leisten.

Prof. Dr. Hebeler: Wie soeben bereits in anderem Kontext angedeutet, ist der Komplex „Digitalisierung“ nur teilweise in gründlicher Form bewältigt worden. Insbesondere die Frage, inwieweit Maßnahmen mit Digitalisierungsbezug in Dienststellen in der Zukunft Beteiligungsrechte auslösen sollten, wird weiterhin auf der Reformagenda stehen.