Herr Prof. Dr. Frenz, mit seinem obigen Beschluss hat der Erste Senat des BVerfG für viel Aufsehen gesorgt. Können Sie den Inhalt des Beschlusses grob skizzieren?

Prof. Dr. Frenz: Das BVerfG sieht die Freiheitsrechte der jüngeren Generationen dadurch verletzt, dass der bislang gesetzlich vorgesehene Klimaschutz nicht ausreicht, um sie in Zukunft vor allzu großen Klimalasten zu bewahren. Vereinfacht gesagt: Wenn die heute Lebenden nicht genug Treibhausgasemissionen mindern, müssen dies die Jungen umso mehr.

Bis 2030 droht aber das auf Deutschland entfallende CO₂-Restbudget schon weitestgehend aufgebraucht zu sein. Daher ist alsbald gegenzusteuern, um die aus dem Klimaschutz folgenden Freiheitseinschränkungen der jüngeren Generation zu mildern und damit grundrechtsschonend ausfallen zu lassen. Grundlage dafür sind die zu erwartenden Freiheitsbeeinträchtigungen, um die Umweltstandards zu erfüllen, die aus der Erfüllung des Klimaschutzgebotes nach Art. 20a GG resultieren.

Vielfach ist gar von einem Paradigmenwechsel die Rede – oder davon, dass Karlsruhe das KSG „kassiert“ hat.  Teilen Sie diese Auffassung?

Prof. Dr. Frenz: Der Paradigmenwechsel ist dogmatisch gemeint: Grundlage des BVerfG sind die Freiheitsrechte. Auf ihrer Basis kann vor dem BVerfG erfolgreich mehr Klimaschutz eingefordert werden – anders als die allermeisten BeobachterInnen auf der Basis der grundrechtlichen Schutzpflichten erwarteten, die auch im Klimabeschluss nicht wirklich griffen. Die Freiheitsrechte der Jüngeren dürfen in Zukunft nicht allzu stark durch Klimaschutzmaßnahmen beeinträchtigt werden.

Daher ist schon jetzt gegenzusteuern – durch ein fortentwickeltes KSG. Dieses wird aber nicht kassiert – im Gegenteil: Ohne das KSG wäre gar kein Regelwerk zur Emissionsbegrenzung und damit zur CO₂-Reduktion da. Die Lasten für die künftigen Generationen wären also noch höher. Daher ordnete das BVerfG am Ende seines Beschlusses explizit die Fortgeltung der angegriffenen Bestimmungen des KSG an. 

Zur Person

Prof. Dr. Walter Frenz, Maître en Droit Public, ist Professor für Berg-, Umwelt- und Europarecht an der Rheinisch-Westfälischen Technischen Hochschule Aachen. Darüber hinaus ist er Herausgeber des Gesamtkommentars Klimaschutzrecht sowie Autor der Grundzüge des Klimaschutzrechts. Beide Werke sind im Erich Schmidt Verlag erschienen.

Welche Rolle spielt Art. 20a GG bei der Entscheidung?

Prof. Dr. Frenz: Aus dem Umweltstaatsziel resultiert ein Klimaschutzgebot, das eine effektive Begrenzung der CO₂-Emissionen verlangt. Hierin liegt also der Grund jetziger und künftiger Freiheitseinschränkungen. Zugleich begrenzt es die vom BVerfG in CO₂-relevanten Bereichen zugestandene Freiheitsentfaltung. Insoweit besteht nur Freiheit nach Maßgabe des Klimaschutzes.

Dieses Gesamtmaß an Freiheit gilt es dann zwischen jetzigen und künftigen bzw. heute jungen Generationen zu verteilen. Dies ist freiheitsrechtlich gefordert und erfolgt über eine auch zukunftsbezogene Verhältnismäßigkeit.

Welche Teile des KSG sind denn wirklich betroffen und welche gelten weiter?

Prof. Dr. Frenz: Alle Teile des KSG gelten weiter, insbesondere auch die angegriffenen § 3 Abs. 1 S. 2 und § 4 Abs. 1 S. 3 i.V.m. Anlage 2. Nur müssen die bis 2030 geltenden Pflichten auch darüber hinaus greifen und ein Maß erreichen, damit die Klimalasten möglichst bald geschultert und so gerecht verteilt werden.

Wie wirkt sich der Beschluss auf die Randbereiche, wie etwa das Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) oder auf die steuerrechtlichen Vorschriften aus?

Prof. Dr. Frenz: Überhaupt nicht. Sie werden in dem Klimabeschluss noch nicht einmal erwähnt. Es ist höchstens möglich, dass der Gesetzgeber auch sie reformiert, um längerfristig Maßgaben für künftigen Klimaschutz zu geben – so durch eine weitere normativ festgelegte Erhöhung der Zertifikatpreise für CO2-Emissionen nach dem BEHG über 2025 hinaus – woraus aber zusätzlich die Gefahr eines Verstoßes gegen die Finanzverfassung steigt – oder durch weitere bzw. stärkere steuerliche Begünstigungen etwa für eine verbesserte Gebäudeenergieeffizienz.

Und welchen Einfluss wird die Entscheidung auf das Wettbewerbsrecht oder das Beihilfe- und Vergaberecht haben?

Prof. Dr. Frenz: Keinen. Diese Gebiete sind ohnehin durch das EU-Recht geprägt. Dort steht eine stärkere Ökologisierung dieser Rechtsgebiete im Gefolge des Green Deal an, der schon vor dem Klimabeschluss des BVerfG im Raum stand, nämlich seit Beginn der EU-Kommissionspräsidentschaft von der Leyen.

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Ihr Ausblick: Was muss der Gesetzgeber nun konkret ändern – vor allem unter dem Gesichtspunkt, dass das BVerfG der Legislative mehrfach eine Prognose- bzw. Einschätzungsprärogative zugestanden hat?

Prof. Dr. Frenz: Das bleibt deshalb weitgehend ihm überlassen. Das BVerfG nennt etwa Maßgaben für den Verkehrssektor – aber nur als mögliches Beispiel. Unabdingbar ist aber eine transparente und weitreichende Festlegung von Orientierungsmarken, an denen langfristige Verhaltensänderungen ansetzen.

Konkret bedarf es einer weit in die Zukunft gerichteten und kontinuierlichen CO₂-Reduktion. Dabei bedarf es klarer Maßgaben durch den Gesetzgeber, der das Feld nicht wie bisher nach § 4 Abs. 6 KSG dem Verordnungsgeber überlassen darf. Er muss die wesentlichen Konturen selbst festlegen und am besten gleich die noch möglichen Jahresemissionsmengen durch eine entsprechende Fortführung von § 4 Abs. 1 S. 3 KSG i.V.m. Anlage 2 selbst bestimmen, jedenfalls aber für deren Festlegung klare Eckpunkte setzen.

Diese Festlegung darf auch nicht erst und einmalig 2025 erfolgen, wie bisher vorgesehen, sondern dies muss früher und kontinuierlich geschehen. Damit bietet der Klimabeschluss des BVerfG eine gute Chance für einen wirksameren Klimaschutz in Deutschland, der aber mit den durch das EU-Klimagesetz vorgegebenen anspruchsvolleren EU-Zielen abzugleichen ist.

Hier hat Deutschland einen gewichtigen, wie gefordert solidarischen Beitrag entsprechend seiner starken Wirtschaftskraft zu leisten. Das ist die eigentliche Herausforderung, welche das BVerfG leider nicht einbezogen hat. Der Klimaschutz ist nicht nur international, sondern auch europäisch.